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我國自然保護區與周邊社區協調發展問題及對策

發布時間:2019-03-21 16:44 點擊數: 字號: T | T

   黨的十九大報告提出,要“堅持人與自然和諧共生”,“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。自然保護區的建立無疑是保護生態環境和自然資源的最直接、最有效的途徑。根據中國環境狀況公報數據顯示,截止到2017年底,我國共建立自然保護區2750個,總面積147.17萬平方千米,占陸域國土面積的14.86%,為保護我國生物多樣性、保障中華民族永續發展等方面發揮了重要作用。

  然而,我國的生態環境問題往往和區域經濟發展問題相糾纏,矛盾仍然相當突出。據有關研究發現,生物多樣性富集區域和經濟發展落后的地區具有高度的重合性。自然保護區的建立在一定程度上限制了當地居民原有的傳統生活方式,保護和發展之間的矛盾和沖突日益凸顯。因此,探討如何化解自然保護區生態環境保護和社區居民生存的利益沖突,尋求保護與發展的協調模式,將可持續發展和生態文明建設從理論推向實踐,是目前眾多專家學者及環保工作人士共同關心的話題,也是人類所面臨的重大挑戰之一。

  一、我國自然保護區保護和社區發展的現狀

  1986年,加勒特·哈丁在其著名論文“公地悲劇”中說到,“在一個信奉公地自由使用的社會里,每個人追求他自己的最佳利益,毀滅是所有的人趨之若鶩的目的地”。通俗來講,無論何時,只要許多人共同使用稀缺資源,便會發生資源的枯竭和退化。自然保護區的建立就是要防止公共資源的耗竭性使用,從而實現自然資源的有效利用和管理,不但是促進生物多樣性保護的直接有效途徑,而且也是自然資源和生態環境保護的重要舉措。

  根據《中華人民共和國自然保護區條例》規定,我國自然保護區是指對具有代表性的自然生態系統,珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。自1956年我國在鼎湖山建立國內第一個自然保護區以來,經過60多年的發展,我國的自然保護事業發展迅速,國際地位和影響力不斷擴大。

 

  

  

   自然保護區是我國可持續發展事業的重要組成部分,但是其保護成效卻往往受到周圍社區發展需求的影響。關于自然保護區與社區的相互作用關系,辯證地看,具體表現在:一方面,自然保護區的建立為社區的經濟發展提供了良好的保障,綠水青山就是金山銀山,自然資源和生態環境得到更好的保護,才會有源源不斷的潛力和資本以支持社區經濟發展;另一方面,發達的社區經濟有助于減少對自然保護區內自然資源的依賴,有助于增強當地居民的生態環保意識,進而更好地保障自然保護區取得較好的保護成效。目前我國自然保護區周邊社區的現狀呈現以下幾點特征:

  (一)貧困縣分布居多,居民整體收入水平較低。在我國生物多樣性保護優先區域所涉的縣域中,國家級貧困縣所占比例達到38%以上。生物多樣性豐富的區域往往地處偏遠、交通不便,例如在云南、貴州等省份,自然保護區周邊的社區收入水平普遍不高,人們生活來源單一,對自然資源的依賴程度高,以傳統的農業勞作為主。

  (二)人口眾多,受教育程度不高。據不完全統計,目前我國生活在自然保護區核心區、緩沖區的人口有100多萬人,平均每個自然保護區內定居人口近7000人,周邊社區人口也有50000之多。自然保護區相關社區呈現出人口數量多,人口密度大等特點。而且,由于當地經濟發展限制,交通和信息的閉塞,使得社區居民受教育程度不高,文化水平較低。

  (三)資源的利用方式簡單。歷史上,社區居民往往對自然保護區的自然資源非常依賴,砍伐薪柴、采挖藥材、打獵等都是其主要的生產方式和謀生手段。在部分社區的經濟來源組成中,開發利用自然資源占據了很大的比重。

  二、我國自然保護區保護和社區發展的問題

   近年來我國自然保護區的數量迅速增長,在保護自然生態系統和搶救珍稀瀕危野生動植物方面發揮了巨大的作用,但是也不可避免的給周邊社區群眾的生產生活帶來一定影響。主要表現在:

  (一)經濟發展與自然保護的“雙重陷阱”

  我國作為全球最大的發展中國家,經濟發展和自然資源保護間存在著客觀的矛盾,特別是在一些貧困偏遠地區更是陷入了經濟發展與自然保護的“雙重陷阱”。即社區的經濟貧困加速了自然保護區生態環境的破壞及物種減少,生物多樣性的降低也加劇了當地社區的貧困。如某國家級自然保護區近年來隨著交通條件的改善,旅游業獲得發展,由此進入保護區內游客數量與日俱增;再加上社區居民的農業種植、放牧等活動,使得保護區內脆弱的生態系統遭到破壞,當地生態環境質量下降,旅游產業的發展也反過來受到了影響。有些自然保護區因為保護效果較好,野生動物種類和數量不斷增加,啄食和踐踏農作物、影響社區居民農業收成甚至人身安全的現象時有發生。有些以森林生態系統為主的地區被劃為自然保護區后,嚴格限制社區居民采集食用菌、藥材、編織材料、薪材等,社區居民原有的生產資料和收入來源由此斷裂,這些狀況都在一定程度上加深了自然保護區和社區經濟發展之間的矛盾。

  (二)資金缺乏,生態補償機制不完善

  資金缺乏仍然是目前制約我國自然保護區良性發展的重要因素。越是級別低的自然保護區,資金不足的情況就越為突出。資金短缺不僅制約了自然保護區解決歷史遺留問題、保障管護人員工資、建設和維護基礎設施、提升管護能力水平等方面,也同樣影響了自然保護區與周邊社區的協調發展。一方面,資金短缺使得勘界立標工作難以施行、日常巡護所需的車輛燃油無法保障,社區居民對保護區的不利影響就難以得到有效制止。另一方面自然保護區條件艱苦,如果基層巡護人員的工資及福利得不到有效保障,也將不利于吸納社區居民積極參與到自然保護區的共管工作中來。

  針對自然保護區經費保障問題,我國很多地區推行了生態補償措施。但是事實上生態補償制度在我國自然保護區實施過程中仍有不足,主要體現在保護生態環境資源的成本和收益并不對等。國家雖出臺了《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》,目前有的保護區每年可以獲得330萬左右的轉移支付經費,用于贖買牧民的牛羊、農民的農田等,來限制生產活動,保護生態環境。但是能直接用來補貼農民經濟損失的資金有限,與喪失的發展機會相比,社區居民的利益訴求并不能得到充分滿足,這影響了社區居民對自然保護區保護的正確理解和認識,進一步加劇了雙方之間矛盾。

  (三)法律保障不完善

  進入新時代,我國自然保護區現行法律法規的滯后性和局限性也日益凸顯。一個典型的例子就是媒體在對長江上游珍稀魚類保護調查中發現,法律障礙成為了其開放性水域保護管理困難的重要因素:如果嚴格按照法規規定,一些開放性水域、黃金水道“核心區禁止入內”“緩沖區只準科研進入”,但事實上,這些水域很難進行完全封閉性管理。

  目前我國自然保護區條例存在著一些問題,比如法律效力位階較低、法律責任制度不健全,對違法行為處罰力度不夠等。這些局限性不僅使得自然保護區管理的過程出現困境,在處理保護區與周邊居民沖突關系上也缺乏可依照的標準,對于保護區內生活的人員安置問題并沒有給出明確的解決辦法。如果嚴格按照法律界定,不但違規現象非常普遍,當地管理部門執法也很困難。

  (四)缺乏公共協商機制,公眾保護意識不高

  很多地方在做自然保護區保護和社區協調發展時,往往忽略了社區居民的主體性。即只是把社區居民當成管控的對象,并沒有充分調研社區居民的意見和想法。有些自然保護區所謂的社區共管大多數情況下都只是保護區自己管,村民實際上并沒有參與進來。就目前我國自然保護區內所做的社區工作來看,公眾參與的平臺和途徑也較為匱乏,沒有一個公眾參與監督機制,因此既削弱了社區居民參與的熱情,也缺乏了一種來自基層村民視角的意見效果反饋,不利于相關部門關于自然保護區保護和社區發展相關決策的修改與完善。

   三、我國自然保護區和社區協調發展的途徑探析

  在我國自然保護區生態環境保護的前提下,本文從政治、經濟與文化三個方面的著力點,探尋社區經濟發展模式,以期我國自然保護區得到更好保護的同時,也能為周邊社區發展帶來契機。

  (一)政治結力點:政策法規落地,管理機制理順

  很長一段時間以來,由于缺乏統一的規劃,各類自然保護地分屬環保、住建、林業、農業、水利、海洋等部門建設和管理,完整的生態系統被行政分割,碎片化現象突出。2017年12月,黨的十九大報告明確提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系,實現保護地的統一管理。目前自然保護區的管理體制和管理方式正在發生轉變,將全部交由國家林業和草原局管理。機制已經理順,我國的自然保護地體系正在經歷著一場深刻的歷史性變革。

  1.推動法律法規體系的健全

  化解我國自然保護區保護和社區發展之間的困境,必須要從健全法律法規體系上著手。既要制定統一的自然保護區法,實現環境法典化,又要結合自然保護區分類標準制定因地適宜的法律條文;既要將自然保護區的籌資渠道和資金保障機制具體化,明確寫入法律中,同時也要將具體的社區公眾參與規定寫入法律。以全面、協調、可持續的科學發展觀,建立自然保護區的長效發展機制,保護我國的自然資源、生態系統和生物多樣性。

  2.搭建部門共商機制

  自然保護區的保護工作涉及多個部門,搭建有效的共商協調機制,才能更好地處理自然保護區保護和社區發展之間的矛盾。要盡快建立起各部門涉及自然保護區事權的責任清單,聯合解決自然保護區內的采礦、交通、能源、旅游、農業、經商等突出問題,壓實各部門責任。通過共享自然保護區邊界信息等,加強各部門聯系,杜絕今后再次出現違規立項、審批等問題。

  3.實行綠色考評模式

  在各級政府的政績考評體系中,提升生態環境保護、發展綠色經濟等方面的權重。在2018年中央環保督察“回頭看”專項行動中,安徽揚子鱷國家級自然保護區不僅存在著大量違規侵占國家一級保護動物揚子鱷的棲息地,一句“鱷重要還是人重要?”更是反映出了有些地方存在只強調GDP的增長,輕視生態保護的情況。建立綠色考評制度,將自然保護區的生態保護成效納入到政績工作考察中來,一定程度上可以帶動地方政府采取積極有效的措施去保護生態環境和自然資源,同時也能促使社區加強對資源可持續發展方式的探索,更加合理的利用資源。

  (二)經濟著力點:探索經濟發展和資源保護的協調發展模式

  一些學者在“可持續發展生態學”“民族生態學”等學科理論的基礎上,提出了探索經濟發展和資源保護協調發展的幾種模式。

  1.替代生計模式

  替代生計模式目前是我國許多自然保護區開展保護和發展工作運用最廣泛、最普遍的模式。比如云南白馬雪山采用的磚瓦替代房頭板、太陽能替代鐵皮火爐等能源替代項目,也可以通過節約木材來減少村民對附近樹木的采伐,對于森林資源的保護起著重要作用。福建武夷山利用現代科學技術進行合理的生態布局來改變原有粗放的生產方式,發展林茶間作,種植茶樹保障了生計的可持續發展,也緩解了保護區資源環境緊張的壓力。

  2.生態旅游模式

  生態旅游指的是一種結合保護區當地景觀文化承載力、資源保護和經濟發展的形式,注重保護景觀原有風貌的生態效果,兼具文化內涵。在自然保護區的實驗區開展生態旅游,既可以把保護區作為一個向公眾科普宣教的平臺載體,來吸引更多的人了解并參與到生態環境和自然資源的保護中來,也能引進資本,緩解保護與當地發展的矛盾。青海省玉樹市嘗試通過每年舉辦自然觀察節、觀鳥節等形式的自然體驗活動,吸收當地牧民作為自然科學愛好者的向導,吸引了公眾參與到科學研究中來,在獲取一定收益的同時也能激發保護生物多樣性的動力,從而推動生態保護和民生保障的共同發展。

  黃山世界生物圈保護區不僅僅是一個旅游勝地,更是被國際認可的代表錢塘江流域源區山地生態系統的保護區,并在2018年加入聯合國教科文組織世界人與生物圈計劃成員。

  3.提供生態產品模式

  進入社會主義新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。其中,美好生活需要來自物質美好和精神美好兩個方面。自然保護區正是提供優質美好生態產品的最佳場所。依托自然保護區良好的生態環境,通過采用技術手段發展生態產業,提供生態產品和服務,也是緩解當前保護與發展矛盾的有效途徑之一。自然保護區管理機構幫助社區舉辦農業技能培訓班,引入適宜的農業種植改良品種及技術,創建健康養生療養特色小鎮等,都可為當地社區增收創收。例如四川唐家河國家級自然保護區通過對接企業與社區,引進了魔芋種植、果品加工、中蜂養殖等生態產業項目,在社區管理、產業發展和農民收入等方面邁向了“現代化”。

  (三)文化合力點:重視文化手段,搭上當地傳統習俗的順風車

  重視文化手段,在認知層面上加強對社區居民的科普宣教工作,行動層面上借力當地社區居民長期形成的傳統文化,探討規律,找出化解矛盾之道。

  1.重視宣教和生態知識解讀

  在完善自然保護區管理工作的同時,管理人員應針對社區居民開展多種形式的科普宣教工作,加強對公眾的自然保護區宣傳教育,普及法律和環保知識,強化提高公眾保護和合理利用自然資源的意識素養。包括針對社區周邊學校舉辦生態環境保護教育講座,發放宣傳畫冊和海報等,通過標志牌、掛歷等易于接受的形式傳送保護生物多樣性的重要信息。例如廣西北侖河口國家級自然保護區為加強沿海村民對紅樹林的保護意識,管理處編制了《廣西北侖河口國家級自然保護區紅樹林生態保護圖冊》、《科普手冊:帶你看看紅樹林》等書籍,采用漫畫講解的形式,生動有趣,可讀性較強,取得了較好效果,據實地調研,近年來附近社區村民基本人人都知道紅樹林的作用,并且自發種植紅樹林。

  2.利用傳統習俗,化解社區共管和生態移民阻力

  民族生態學認為,一個民族如果不能與其生存的自然環境和諧共存,并在變化中通過“再認知”、“再實踐”和“制度下”達到新的平衡,其結果必然導致其民族遷徙、削弱或滅亡。因此有些當地的傳統文化往往包含著當地居民與其生存的自然環境的關系。通過搭接這種關系,實現對生物多樣性的保護和利用,也能減少社區保護工作的阻力。一個典型例子就是金平分水嶺自然保護區,保護區內居民以拉祜族為主,在他們的信仰中,自己周圍生活的山是神山,神圣不可侵犯,不然就會遭到懲罰。此外,北侖河口國家級自然保護區周邊的巫頭村、山心村分布的居民大多都是京族,京族人以海洋漁業生產為主,信奉海神,每年都要舉辦哈節紀念海神公的誕生。自然保護區管理機構在開展社區共管等一些保護工作時,利用他們的習俗文化,將自然生態元素融入到文化節日儀式中,社區村民不僅能服從保護規定,更能自愿參加保護管理工作,有的村民自發組成巡護隊,發現周圍生態環境破壞等情況會自覺上報,一些村子還會制定有關生態環境保護的鄉規民約。

  四、小結

  生態環境保護是自然保護區周邊社區發展的一個公共議題,營造良好的保護與發展關系,需要來自政策法規的護航、需要各級政府和有關部門的支持、更需要獲得全社會共同的廣泛關注。在處理保護與發展關系時,我們不能將自然保護簡單地視為“封禁限制”,也不能將社區發展片面地理解為“增加收入”。發展是要講全面、協調和可持續的,發展中產生的問題還要在發展中得以解決,要認真貫徹習近平總書記提出的“堅持生態優先、綠色發展”的戰略定位。文化更是一種軟實力,重視文化宣教等手段,在識別具體問題的基礎上,實事求是,因地制宜地解決當地保護和發展的矛盾。

  來源:綠葉雜志2018年第12期作者:王偉、劉方正、陳念念

  

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